节能减排如何面对深层次挑战？

     以实施“超前”的水污染物排放标准为契机，山东省造纸行业“十一五”实现了产业集中度、发展水平、经济效益的彻底提升；作为节能减排大户的钢铁行业，在“重压”下调整产业结构、加强污染防治、推动清洁生产和循环利用，生产布局、重点企业发展水平等方面有着显著提高……“十一五”中后期以来，随着节能减排工作广泛深入的开展，其对企业提升可持续发展水平的倒逼作用日渐明显，对我国产业经济发展走向已具备重要影响力。
　　上述作用正在得到政策层的重视。在国务院日前印发的《工业转型升级规划(2011~2015年)》(以下简称《规划》)中，将资源节约、环境保护水平显著提高作为重要目标，安排节能降耗减排专项，明确具体指标。节能减排明确成为促进工业转型升级、实现绿色低碳发展的重要推动力。与此同时，以企业为主体的“十二五”节能减排，开始直接面对工业布局、结构、技术、管理等深层次挑战。正在进入深水区的节能减排工作如何与工业转型升级形成良性互动，怎样强化资源环境对工业发展的倒逼传导机制……这些问题已经引起各方关注。
　　良性互动初步形成
　　节能减排是传统产业转型升级的重要推动力
　　“我国工业发展的突出问题是发展模式与资源环境条件的严重不适应，资源消耗大、污染严重，不具备可持续性。”国务院国资委研究中心研究员胡迟在接受本报记者专访时这样表示。由中国企业联合会、中国企业管理科学基金会立题支持、他组织编写的《2011年中国企业节能减排状况报告》也即将在今年“两会”期间发布。
　　经过5年努力，我国工业整体素质有明显改善，但由于长期粗放式发展，其与资源环境条件整体上仍然呈现不适应。《规划》指出，我国工业能源消耗和二氧化硫排放量分别占全社会总量的70％以上，钢铁、炼油、乙烯、合成氨、电石等单位产品能耗较国际先进水平高出10％~20％。随着能源资源刚性需求持续上升，生态环境约束进一步加剧，对加快转变工业发展方式形成了“倒逼机制”。
　　“节能减排政策成为重要的突破口。特别是对传统产业而言，这是转型升级的重要推动力。”胡迟此前在撰写“十一五”中国企业节能减排报告时已发现，对企业来说，节能减排不再是简单的末端治理，不少企业特别是大型企业已经逐步建立并完善节能减排管理体系和运行机制，从淘汰落后产能、加快节能减排技术应用，到建立深化能源管理体系，推进资源综合利用，大力发展循环经济，多项生产、环保指标已经呈现历史最好水平甚至是接近国际先进水平。
　　为深化节能减排倒逼机制、进一步提升工业绿色低碳发展水平，《规划》专门设立了工业节能降耗减排专项，详细部署各项工作，并提出明确目标:单位工业增加值能耗较“十一五”末降低21％，用水量降低30％，二氧化碳排放量减少21％以上；工业化学需氧量和二氧化硫排放总量分别减少10％，氨氮和氮氧化物排放总量减少15％；主要耗能行业单位产品能耗持续下降，重点行业清洁生产水平明显提升，并且提出了钢铁、水泥、铝等重点行业能耗控制的具体目标。而这些指标一旦得到切实执行，也将对“十二五”节能减排约束性指标的实现做出重要贡献。

    倒逼机制遭遇哪些挑战？
　　宏观政策和地方、企业利益进入深度博弈
　　在“十二五”期间，我国经济总量仍将快速增加，重化工业比重大、增速偏快，结构性污染仍将十分突出，给我国资源环境带来极大挑战，实际完成的主要污染物减排量要在30％~40％。作为节能减排主体的企业同时面临工程减排空间收窄、技术管理薄弱等现实，届时将受到更大触动。
　　“通过节能减排工作的持续推进以形成对经济发展的倒逼机制，传导资源环境的硬约束，这种政策设计是科学合理的，但其显现效果会遇到不少障碍，速度可能会比较慢。”胡迟说，粗放落后的经济体系一旦形成，有着巨大的惯性，调整需要一个较长过程。“目前来看，主要是地区间、企业间发展存在严重的不平衡，总体上减缓了这一进程。”
　　“节能减排、淘汰落后作为落实科学发展观的直接体现与重要手段，与地方、企业的利益是一致的，但在地方实施可能在一段时间内与局部利益有矛盾。”胡迟说。当前一个值得重视的现象是，不少地方政府在引进项目时对环保“手软”，尽管也制定了相关的标准和门槛，但并不能得到落实，这就造成了不少产业承接地区承载了更多的资源环境压力。
　　而记者在江苏、浙江等地采访时也了解到，当地环保部门就曾多次接到其他地区主动咨询落后产能的电话，对方称，有什么“不要”的项目可以到他们那里发展。而嘉兴作为排污权有偿使用和交易的试点地区，总量控制下“腾龙换鸟”速度加快。当地一家大型化工企业负责人表示，他们要淘汰的项目设备在周围区县竟然被认为是“先进”的。
　　而从企业层面，这种不均衡可能会更加明显。从“十一五”节能减排来看，重点行业的大型企业取得了显著成绩。比如30家重点耗能的中央企业，各项主要生产经营业务的能耗、水耗、主要污染物排放指标全部达到历史最好水平，其中1/3以上企业接近或达到国际先进水平。“但由于我国落后产能数量多，‘拖累’工作进展，工业整体可持续发展水平提高不快。”胡迟说。
　　作为政府监管、舆论关注的焦点，大企业较为重视节能减排工作，将其作为自我调整的压力和动力。但是对于数量更多的其他企业而言，情况就比较复杂。“有些企业主也逐步建立了节能环保意识，但在实践中还是以眼前利益为重。而数量众多的落后产能则直接拖累节能减排的整体进度。”胡迟说。
　　目前，全国各类中小企业达4400万户(含个体工商户)，完成了全国50％的税收，创造了60％的国内生产总值，提供了近80％的城镇就业岗位。一方面其与当地经济社会的联系千丝万缕，另一方面在节能减排过程中也确实面临资金、技术支撑等难题。“意识不到位加上法律、标准、政策的不完善，这些企业作为节能减排的主体，转型升级还有很多不确定因素。”
　　行政为主的动力机制须有所突破
　　政府应着重机制培育，建立行政、市场共同发力的政策体系
　　今年初，在国务院公布的《国家环境保护“十二五”规划》中，确立了7个节能减排、生态保护指标作为主要考核项目。“在2013、2015年年底，将分别对规划执行情况进行中期评估和终期考核，评估和考核结果向国务院报告，向社会公布，并作为对地方政府政绩考核的重要内容。”环境保护部规划财务司负责人此前表示，如果规划指标与政绩挂钩，最终在企业的执行力度更大，也更加严格。这也被业界认为是环保节能减排措施在各地确保执行的“硬约束”。

　　但在胡迟看来，这还不够。回顾‘十一五’，行政力量是企业节能减排的首要推动力。我国企业在节能减排上取得了重要进展，力度之大世界少有。但一个特点同时也是问题是，行政力量“贡献”比重过大，有利于节能减排的综合机制仍然没有建立起来。眼见得未完成节能任务，不少地方政府在2010年下半年竟然采取了“拉闸限电”作为对策，这是行政手段的极端表现。
　　胡迟表示，在取得巨大成绩的同时，我国节能减排工作仍然存在诸多错综复杂的矛盾和不容忽视的问题:如企业主体作用的发挥还不充分，自身动力机制还有待增强；促进节能减排的机制还不健全，政策难以落实到位等。“强有力的行政手段有效果，可以解决一定问题，但不具备持久性，而且成本太高。这也与市场经济体制下政府的定位不一致。企业是节能减排的主体，政府不应过多干预，而是要着重培育机制，形成市场和行政合力，共同推动工作。”
　　他同时指出，事实上，政府很希望建立起推动节能减排、促进经济转型的市场机制，但是机制的建立和发挥作用都需要时间，往往赶不上环境管理的需求。“现阶段中国企业开展节能减排的内部动力显得不足，而目前粗放的发展模式又的确难以为继。站在整个经济社会可持续发展的角度考虑，在现行的体制环境下，政府就理所当然地从外部成为企业节能减排的首要推动力。这种局面在未来急需取得突破。”
　　他表示，有效开展“十二五”期间的企业节能减排工作，最有效的办法就是转换节能减排的动力机制，完善节能减排的市场制度。政府应从“十一五”期间强力推进节能减排的角色中逐步退出，转而出台更多鼓励性政策与配套资金支持，注重制度配套，形成政策合力，分类差别监督，引导企业成为节能减排中的“主角”。
　　对于地方环保部门来说，要给企业节能减排、转型升级的压力和动力，关键还在于相关法律法规、标准形成的“硬约束”也要跟上，切实推动环境成本内部化。“多年前，排污许可制度已经在相关法律中得到明确，但超许可排污能否处罚、怎么处罚至今都不明确。排污许可证在很多时候只是企业墙上的一张纸。”浙江诸暨环保局相关负责人对记者表示，我国环境法律法规不是不够多，而是针对性、约束力不够的问题。
　　当前，我国已出台《节约能源法》、《循环经济促进法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列促进节能减排的法律法规，但普遍存在操作性不强或是处罚力度不够等问题。逐步提高的行业排放标准，也因为资金技术不足、环境监管力量薄弱等因素面临落实难的问题。