CCER的前世今生 一条自愿减排的中国化道路

2017年3月14日，国家发改委发布公告，在肯定CCER（温室气体自愿减排机制）积极作用的同时，表示“存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题”，并“暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请”。

　　至此，运行5年多的CCER审定项目超过2800个，已获批备案项目总数超1300个，签发近400个项目，签发量7700多万吨。

　　从2017年3月开始，在经历了政府机构改革，国家发改委的应对气候变化和减排职责划转至新组建的生态环境部，温室气体自愿减排交易管理制度的完善，《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》出台之后，“四个方法学”和“四项制度”先后确立，CCER终于为全面启动做好了准备。

　　前世

　　CCER为什么会被叫停？

　　时间回到2012年，6月13日国家发改委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，至此开启了CCER的崛起之路。

　　按照“暂行办法”的要求，于2005年2月16日之后开工建设，且属于以下任一类别，都可以申请备案：一是采用经国家主管部门备案的方法学开发的自愿减排项目；二是获得国家发展改革委批准作为清洁发展机制（CDM）项目，但未在联合国清洁发展机制执行理事会注册的项目；三是获得国家发展改革委批准作为清洁发展机制项目且在联合国清洁发展机制执行理事会注册前就已经产生减排量的项目；四是在联合国清洁发展机制执行理事会注册但减排量未获得签发的项目。

　　因此，这也被解读为2013年CDM机制下大量CER（核证减排量）无法进入欧盟碳交易市场进行的向内突破，开辟出国内温室气体自愿减排市场。

　　1997年12月，第一部有法律约束力的国际环保协议《京都议定书》通过，并规定在第一阶段（2008～2012年）把温室气体的减排量在1990年的基础上降低5.2%。同时，设计了三种碳排放交易机制：国际排放贸易（IET）、联合履行（JI）和清洁发展机制（CDM）。其中，CDM鼓励发达国家提供资金和减排技术支持，在发展中国家开展节能减排项目，产生的减排量可用于发达国家履约。

　　2012年，欧盟规定2013年后将严格限制减排量大的CDM进入欧盟碳交易市场，只接受最不发达国家新注册的CDM项目，并且不再接受中国、印度等国家的CER。

　　国内自愿减排市场的开辟为CER找到了新的出路，为项目向绿注入活力。

　　紧随其后，2014年，温室气体自愿减排项目备案审核工作开始，首批CCER备案完成。2015年，国家发改委上线“自愿减排交易信息平台”，CCER开始进入交易阶段。

　　2017年，国家发改委发布公告称暂停CCER项目备案。

　　今生

　　什么时候重启？为什么很重要？

　　进入2023年，CCER全面重启的呼声就一直不绝于耳。

　　与2012年为了呵护绿色减碳项目“幼苗”不同的是，这一次的全面重启，已经是一场水到渠成的发展必然。

　　自从2020年9月我国宣布“双碳”目标以来，绿色低碳发展已成大势所趋。然而，全国碳市场覆盖行业终究有限，而试点和地方碳市场范围有限，都无法为全国范围内组织和个人的自愿减排行动提供有效支撑。

　　CCER呼之欲出！

　　2023年4月，生态环境部发布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议。

　　2023年10月19日，生态环境部和市场监管总局联合公布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》。

　　2023年10月24日，生态环境部首批公布了CCER的4项方法学。

　　2023年11月16日，国家气候战略中心和北京绿色交易所分别公布了《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》和《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》。

　　2023年12月27日，市场监管总局公布了《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》。

　　同时，全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统分别上线。

　　至此，CCER全面重启的条件已经具备。这标志着我国以全国碳排放权交易市场为主体，包括自愿减排交易市场、地方碳市场，地方碳普惠机制作为补充的多元碳市场体系正加速完善。

　　在新的方法学指导下，按照真实性、唯一性、额外性的要求，全面重启后的CCER将有效挖掘全社会自愿减碳的潜力，推动全国的绿色低碳发展。

　　向绿而行，一场坚持30多年的奔赴

　　——国家气候战略中心解读CCER机制运行背景

　　2023年，备受期待的全国温室气体自愿减排机制经过一系列政策文件的制定、发布，终于为全面启动做好了准备。

　　为了深入解读这一机制的运行原则，领会这一机制的战略考量和政策用心，推动全社会更加积极主动参与到减排活动中去，日前，新京报零碳研究院联合国家应对气候变化战略研究和国际合作中心（国家气候战略中心）共同推出主题为“‘碳’路未来，推动温室气体自愿减排机制高质量发展”专题研讨会。

　　国家气候战略中心副主任马爱民就CCER机制相关背景进行了解读。马爱民系统梳理了30多年来的全球推进和中国探索，指出这一经济社会系统性变革的现实需要和有效路径。

　　背景一：国际实践

　　气候规划从20世纪80年代末以后就受到全球的关注，世界各国为此做出了长期努力。30多年来，全球先后达成了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》等多份重要的气候文件。《巴黎协定》确立了长期目标，“把全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2℃之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5℃之内”，并提出“在本世纪下半叶实现温室气体源的人为排放与碳汇的清除之间的平衡”，实现净零排放。《巴黎协定》出台标志着以规则谈判为主的气候治理阶段逐步走向实施落实目标为主的阶段。

　　背景二：中国探索

　　我国为了应对气候变化做出了长期努力。

　　2007年，第一个《中国应对气候变化国家方案》提出到2010年的行动目标，核心内容是发展可再生能源、植树造林等相对较间接的减排行动。2009年，在哥本哈根气候大会之前，中国提出到2020年温室气体排放的具体目标。2015年，中国政府向《联合国气候变化框架公约》秘书处递交了国家文件，提出我们国家自主贡献的主张，指出到2030年前后，争取实现碳排放达峰。同时，还提出可再生能源的占比、森林覆盖率等具体指标。2020年9月22日，中国进一步提出2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和。这实际上是对2015年提出目标的强化和升级。

　　背景三：全国碳市场发展

　　在国际国内碳减排的背景下，需要有效的政策工具来支撑应对气候变化的行动。国内外一些实践表明，市场机制可以在这个过程中发挥很重要的作用。因此，我国2011年启动了碳排放交易的试点建设，2012年发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。此后，全国碳排放交易市场和自愿减排交易市场不断地发展、完善、改进。

　　背景四：“双碳”战略实施

　　2020年我国提出“双碳”目标以后，行动节奏明显加快。2021年7月16日，我国启动了全国碳排放交易市场，这是以地方碳市场经验为基础，并借鉴国外经验，发展出的我们自己的全国碳排放交易市场。对于自愿减排市场，2021年中办和国办印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见通知》中提出，要加快建设全国用能权、碳排放权交易市场，健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制。同年，中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》提出，加快建设完善全国碳排放权交易市场，逐步扩大市场覆盖范围，丰富交易品种和交易方式，完善配额分配管理。将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场，建立健全能够体现碳汇价值的生态保护补偿机制。这个文件虽然没有直接提到自愿减排市场，但“将碳汇交易纳入全国碳排放权交易市场”。实际上，在全国碳市场免费配额的前提下，只能将碳汇纳入自愿减排市场。上述文件虽然没有直接讲，但是隐含了自愿减排市场。

　　CCER历史发展

　　2002-2012:参与CDM机制

　　CDM机制是我国在2013年之前唯一可以参加碳排放交易的方式，中国减排项目参与CDM机制的主要收购方为欧盟市场，用于欧盟碳排放交易体系(EU ETS)的配额抵消。

　　2013-2017:CCER机制搭建

　　2013年后，由于CDM机制吸引力下降，我国开始建立自己的碳交易市场体系-碳排放权交易(ETS)试点市场，先后在8个地区开始试点交易。

　　2017-2022:暂缓受理

　　2017年，由于在《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》施行中存在各种问题，2017年3月国家发改委发布公告，暂停了CCER项目的备案申请受理，CCER市场活跃度下降。

　　2023:为CCER重启做好了准备

　　2023年，备受期待的全国温室气体自愿减排机制（CCER）经过一系列政策文件的制定、发布，终于为全面启动做好了准备。这将成为我国碳市场体系中的重要组成部分，为全国减少温室气体排放注入强大推动力。